OFFZ - SIEGLINDE GSTÖHL: GIPFELTREFFEN UND THEORIEN DER INTERNATIONALEN POLITIK

1. Gipfelpolitik - Diplomatie auf höchster Ebene


Definition: Gipfel(treffen) [alternativ Gipfelkonferenz, Summit]

Ein Gipfeltreffen ist ursprünglich und nach enger Definition eine kurze Konferenz führender Politiker, meistens im Range von Staats- und Regierungschefs.
Inzwischen greift man häufiger zur weiteren Definition und versteht unter einem Gipfel eine grössere Konferenz mit führenden Politikern, die von diversen Vor- und Nachbereitungstreffen und weiteren Akteuren wie NGOs orchestriert sein kann und deren Verlauf länger dauert.
Diese Definition nähert sich der Definition von internationalen Foren an.
[An sich gab es eine Art von Gipfeltreffen aber schon in der Antike und im Mittelalter.]

Berühmte Gipfeltreffen traditioneller Definition waren die Konferenz von Jalta auf der Krim im Februar 1945 (Ende II. Weltkrieg), das Gipfeltreffen zwischen Kennedy und Chruschtschow in Wien im Juni 1961 (u. a. Berlinkrise) und das Gipfeltreffen zwischen Gorbatschow und Reagan im Oktober 1986 in der isländischen Hauptstadt Reykjavik (Rüstungsspirale).
Gipfeltreffen nach weiterer Definition sind die G8-Gipfel, die sich als Abstimmungsforum der grössten Industrienationen der Welt sehen, sowie die Treffen der Arabischen Liga, der OPEC oder der APEC.
Inzwischen werden auch die seit den 70er-Jahren stattfindenden und seit den 90ern fest etablierten Weltgipfel der UN (nomen!) als Gipfel verstanden.

Man sieht also in der Defintion eine begriffliche Verschwimmung von "Gipfel" mit "Konferenz", "Forum" und anderen Begriffen.
Zugenommen haben in der zweiten Hälfte des 20 Jhd.s nicht nur die Grösse der Gipfeltreffen (summits), sondern auch ihre Häufigkeit und Themenbreite.

Drei Wellen und Typologien von Gipfeln:

- erste Welle: Die erste Welle der Gipfel bildeten nach dem II. Weltkrieg die Gipfel der Supermächte, der blockfreie Staaten sowie der Commonwealth-Länder.
Die Supermacht-Gipfel standen hier eindeutig im Mittelpunkt.
- zweite Welle: Als sich der Gipfelbegriff zu erweitern begann, standen die seit 1975 tagenden Weltwirtschaftsgipfel der sieben oder acht führenden Industriestaaten (G7 bzw. G8) im Vordergrund
- dritte Welle: Ein Standardbeispiel der dritten Welle sind die in den 90er-Jahren im Rahmen der UN aufgekommenen (offenen) Weltgipfel.

Der Begriff des Gipfeltreffens stammt von Winston Churchill und war zunächst auf die Haupttreffen der Grossmächte beschränkt. Dann wurde der Begriff immer mehr ausgeweitet und inzwischen für fast jedes Politikertreffen (z. T. auch für Treffen der Wirtschaftsführer) verwendet, was zu einer Erweiterung, aber auch zu einer Aufweichung des Begriffs geführt hat und in der Literatur kritisch gewürdigt wird.


Positionierung der Autorin:

Sieglinde Gstöhl, eine liechtensteiner Wirtschafts-, Sozial-, Politik- und Staatswissenschaftlerin (u. a. St. Gallen, Genf, Harvard, Berlin) verwendet den Begriff Gipfel im engeren Sinne (vgl. Diplomatie) und definiert ihn als "(Treffen) von Vertretern der Exekutive auf höchster Ebene im Rahmen einer Zusammenkunft nicht-privater Natur", und versteht unter Exekutivvertretern im Kern Staats- und Regierungschefs.

Neben der Nennung der wichtigsten Gipfel möchte sie diese Treffen auch theoretisch grundieren und stellt fest, dass es zu diesem Thema kaum vergleichende politikwissenschaftliche Forschung gibt (S. 397).
Gstöhl setzt daher auf die einschlägige Literatur zu den Internationalen Beziehungen und zur Vergleichenden Regierungslehre.

Die von ihr untersuchten theoretischen Ansätze sind:
- Neorealismus: staatliches Handeln machtinduziert und von Sicherheitsüberlegungen getrieben
- neoliberaler Institutionalismus: staatliches Handeln interesseninduziert und institutionell reguliert
- (moderater) Konstruktivismus: staatliches Handeln normgeleitet und bedingt Lernprozessen zugänglich

Ansätze wie Rationalismus und Dependenztheorien lässt Gstöhl weg. Sie verlässt sich nach eigenen Angaben stark auf etablierte und staatszentrierte Theoriemodelle (S. 397).

Gstöhl ordnet diese 3 genannten Theorien den obigen 3 Wellen zu, d. h. für sie dominierte in der ersten Welle noch der Neoliberalismus, dann wurde der neoliberale Institutionalismus stärker und in der 3. Welle der Konstruktivismus. Sie wendet aber alle Theorien auf alle Zeitabschnitte an.


2. Die Supermacht-Gipfel im Kalten Krieg


a) Die Ära des Kalten Krieges und ihre Verhandlungsansätze

Die Ära des Kalten Krieges kann in 6 Phasen eingeteilt werden.

1. Phase: 1945 - 1956
- Überlegenheit der amerikanischen Kernwaffenrüstung
- Unverletzbarkeit des US-Territoriums
- Strategie der "Massive Retaliation" gegen konventionelle Überlegenheit der UdSSR in Europa
  (massive nukleare Antwort auf konventionellen Angriff)
- Phase der harten Auseinandersetzungen: Berlinblockade, Korea-Krieg
- Gründung von NATO und Warschauer Pakt
=> keine Gipfel, keine Rüstungskontrolle

2. Phase: 1957 - 1961
- Aufhebung der Unverwundbarkeit des US-Territoriums
- Sputnik-Schock, Langstreckenbomber, Interkontinentalraketen
- erste Gipfel der Supermächte: 1959 in Camp David, 1961 in Wien
- 2. Berlinkrise und Mauerbau
- die Strategie der "Massive Retaliation" wird durch die der "Flexible Response" ersetzt

3. Phase: 1962 - 1969
- Kuba-Krise
- gegen Ende der 60er-Jahre existierte eine nukleare Zweitschlagfähigkeit
- Initiierung der SALT-Gespräche trotz Niederschlagung des Prager Frühlings

4. Phase: 1970 - 1976
- Entspannung mit der neuen deutschen Ostpolitik (Détente)
- KSZE-Schlussakte von Helsinki 1975
- annähernde Parität der Supermächte
- vier (!) Gipfeltreffen zwischen 1972 und 1974
- Moskauer Gipfel 1972: SALT I-Abkommen, ABM-Vertrag (Nixon, Breschnew);
  SALT = Strategic Arms Limitation Talks, ABM = Anti-Ballistic Missile Treaty
- 1973: MBFR-Verhandlungen (MBFR = Mutual Balanced Force Reductions)
- 1974: Vereinbarungen über SALT II-Verhandlungen (Ford, Breschnew)

5. Phase: 1977 - 1984
- erneute Zuspitzung trotz Abrüstungsgesprächen der 70er
- 1977 stationierte die UdSSR atomare Mittelstreckenraketen in Osteuropa ("disloziert")
- Juni 1979: SALT-II-Abkommen von Carter und Breshnew (Wiener Gipfel)
- Dez. 1979: der NATO-Doppelbeschluss sah die Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen in
  Westeuropa vor (Klausel: wenn die UdSSR nicht einlenkten)
- Dez. 1979: sowjetischer Einmarsch in Afghanistan
  (unklar, ob vom Westen unter Brezinski provoziert)
=> das SALT-II-Abkommen tritt nicht in Kraft


b) Theoretische Bewertung: Neorealismus und Sicherheitsdilemma

Im Ost-West-Konflikt dominierte auf theoretischer Ebene der Realismus (Hans Morgenthau, 1963) und später der Neorealismus nach Kenneth Waltz (Theory of International Politics, 1979).
Der Neorealismus ist ein Paradigma der Internationalen Beziehungen, der sich auf den Realismus von Hans Morgenthau und Edward Carr beruft und davon ausgeht, dass um Macht (Hegemonie) kämpfende Staaten die Hauptakteure im internationalen System sind. Der Realismus vertritt ein pessimistisches Menschenbild und geht von einem anarchischen internationalen System aus. Deshalb ist für ihn der Sicherheitsbegriff wichtig.
Die Weiterentwicklung des klassischen Realismus' zum Neorealismus beruht darauf, dass einige Theoriebestandteile konkurrierender Ansätze wie des Neoliberalismus (v. a. Wirtschaftswissenschaften) und Behaviorismus übernommen werden. Damit werden die engen Prämissen des klassischen Realismus' zwar nicht über Bord geworfen, aber etwas erweitert und v. a. nicht-staatliche Akteure in die Betrachtung integriert.

Kenneth Waltz über die Gipfeltreffen im Kalten Krieg:

- die Allianz der Siegermächte musste am Ende des II. Weltkrieges zerfallen
- Grund: die Staaten sind nicht am "bandwagoning" (Schulterschluss mit Sieger), sondern am "balancing"
  (Bildung eines Gegengewichtes) interessiert;
  das Ziel der Staaten ist die Verhinderung eines Welthegemons und die Stärkung ihrer eigenen Position im
  internationalen System
- bei unregelmässig stattfindenden Gipfeln sind Ort, Zeitpunkt und Agenda eines Gipfels schwierig.

Gipfelorte:
- Entspannungsphasen: abwechselnde Treffen im jeweils anderen Land
- moderate politische Spannungen: neutrale Orte
- direkte Konfrontationsphasen: keine Gipfeltreffen

Gipfelthemen:
- 50er-Jahre: Deutschland-Frage, Berlin-Status
- 70er-Jahre: Rüstungskontrolle, v. a. nuklear
- wirtschaftliche oder menschenrechtliche Themen wurden kaum angesprochen

Der Rüstungswettlauf erklärt sich aus dem Konzept des Sicherheitsdilemmas in einem anarchischen System.
Staaten konkurrieren um Macht und misstrauen sich gegenseitig. Im Kalten Krieg wird das durch die starre Bipolarität noch verschärft (unflexibel). Durch tiefe ideologische Differenzen fehlt auch ein gemeinsames sprachlich-gedankliches Bezugsfeld, dass selbst Kompromissbereitschaft doppelbödig erscheinen lässt.
Durch die Fixierung auf Sicherheitsfragen spielen Handel und Menschenrechte bei Gipfeln kaum eine Rolle.
(vgl. Kenneth Waltz und John Herz, S. 402)


c) Theoretische Bewertung: Alternativen zum neorealistischen Ansatz

Neoliberaler Institutionalismus:

Der neoliberale Institutionalismus schlägt als Ausweg aus dem Sicherheitsdilemma die Schaffung internationaler Institutionen vor.
- vertrauensbildendene Massnahmen
- Bereitstellung von Informationen
Dadurch kann er Gipfel erklären, aber nicht ihre Unregelmässigkeit.
=> Fehlen eines festen Gipfelregimes

Das irreguläre Timing der Supermacht-Gipfel lässt sich für die Neorealisten fast nur durch politische Spannungen erklären.
Neoliberale Institutionalisten können aber auch innenpolitische Gründe und unterschiedliche innenpolitische Systeme der Kontrahenten anführen.

Erklärungsdefizit:
Wieso fanden die Treffen der Supermächte meistens bilateral unter Ausschluss der Militärbündnisse statt?

Konstruktivismus:

Der Konstruktivismus macht das Sicherheitsdilemma abhängig von Wahrnehmungen, Interpretationen und Identitäten der Supermächte.
Er kritisiert (neo-)realistische Begriffe wie Anarchie und Sicherheitsdilemma.

Folgen:
Dieser alternative Analyseansatz sieht auch alternative Konfliktlösungsansätze:
Der Rüstungswettlauf kann auch von den Kontrahenten selbst beendet werden!
aber: bestimmte Verhaltensformen werden durch Reproduktion verstärkt und werden ein Teil der Akteursidentität
Dagegen setzt man wieder vertrauensbildende Massnahmen innerhalb der Gipfeltreffen oder innerhalb der KSZE ein. Ein anderes Mittel ist eine ausgeglichene Rüstungskontrolle (Vermeidung relativer Gewinne).
Diese Kooperation funktioniert aber meistens nur in Entspannungsphasen.


3. Die Weltwirtschaftsgipfel


a) Die Gruppe der Acht (G8; vormals G7)

Die Gruppe der Acht (G8) umfasst die sieben führenden Industrienationen und Russland.
(USA, GB, Frankreich, Deutschland, Japan, Canada, Italien, Russland).
Der erste Weltwirtschaftsgipfel fand 1975 in Rambouillet unter Federführung von Valéry Giscard d'Estaing und Helmut Schmidt statt.
Damals war das Bretton-Woods-System mit seinen festen Wechselkursen zusammengebrochen und das Ölembargo durch die OPEC löste 1973 f eine Rezession in führenden Industriestaaten aus.
Weitere Faktoren:
- EG-Erweiterungen
- Japan wird eine bedeutende Wirtschaftsmacht
- Forderungen der Entwicklungsländern nach einer neuen Weltwirtschaftsordnung
- globale Umweltproblematik


b)  Theoretische Bewertung: neoliberaler Institutionalismus

Der neoliberale Institutionalismus nach Robert Keohane (1984), der seinerseits der Interdependenztheorie von Robert Keohane und Joseph Nye (1977) folgte, entstand im Zeitkontext der Weltwirtschaftsgipfel.

Prämissen:
- Akteure der internationalen Politik sind sowohl Staaten als auch sozioökonomische Gruppen
- die innere Verfasstheit (Innenpolitik/-situation) beeinflusst die Aussenpolitik mit
  (kein reines Primat der Aussenpolitik)
- Staaten streben nicht nur nach Sicherheit, sondern auch nach wirtschaftlicher Wohlfahrt
- Akteure streben rational nach Nutzenmaximierung
- im internationalen System existiert eine Anarchie, diese wird aber zunehmend von Interdependenzen
  eingehegt
- die transnationale Verflechtung begründet ein gesteigertes Kooperationsinteresse;
  auch eine Institutionenbildung wird möglich

Der neoliberale Institutionalismus bewertet die G7/G8 als posthegemoniales Regime. Danach hat der Westen zu Beginn der 70er-Jahre die Kontrolle über das Steuer der Weltwirtschaft verloren (Rainer Hellmann).
Es war nun eine kollektive Anstrengung notwendig. Dafür ist nicht unbedingt ein Hegemonialstaat notwendig.
Stattdessen kann eine Gruppe kooperierender Staaten oder ein internationales Regime implementiert werden. Die G7/G8 kann also als eine Art Gruppenhegemon den wenigstens vorübergehend schwächelnden Hegemon USA ersetzen oder ergänzen.

Angebote und Eigenschaften des "Gipfelregimes" (Gruppenhegemon?) der G7/G8:

- Liquidität und Währungsmanagement
- offene Märkte, ausländische Direktinvestitionen
- Energiefragen
- Kriminalität und Terrorismus
- Grundlage: marktwirtschaftlich, liberaldemokratisch, multilateral, konsensual
- Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure, interdependenter Nutzen
- aus einmaligem Krisentreffen werden jährliche Veranstaltungen
- Arbeit mit Sherpas und Expertengruppen

=> Eigendynamik und Institutionalisierung
=> Ausweitung der Agenda


c) theoretische Bewertung: Alternativen zum neoliberalen Institutionalismus

Neorealismus:

- Kooperation in Wirtschaftsfragen fragwürdig
- Interdependenz sollte vermieden werden, G7/G8 tut aber dies
- Theorie hegemonialer Stabilität: Institutionen können nur dann errichtet werden, wenn ein Hegemon deren Kosten überproportional trägt
- Hegemon in diesem Fall: USA (allerdings deutsch-französische Initiative)
- Gegenmachtbildung der Industriestaaten gegenüber der OPEC

Konstruktivismus:

- die G8-Staaten teilen nicht nur wirtschaftliche und politische Interessen, sondern auch gemeinsame Werte
- eine starke Gruppenidentität ermöglicht eine gute Kooperation
- Ideale: Wachstum, Stabilität, Demokratie
- Sozialisierung in diese Rollenerwartung, Annäherungsprozess
- Entstehung eines institutionellen Unterbaus
- Kritik: warum erst in den 70er-Jahren etabliert? warum keine Einbeziehung kleinerer Demokratien?


4. Die UN-Weltgipfel 


a) Zunahme von Weltkonferenzen der UNO

Die Ursachen für die Zunahme von Weltkonferenzen ab 1990 sind vielfältig:

- Globalisierung
- Beendigung der (alten) Blockkonfrontation
- Verschärfung des Nord-Süd-Konfliktes

Die UNO gewann vorübergehend an Handlungsfähigkeit und sah sich darin noch von G. H. W. Bushs (sen.) Rhetorik über eine "Neue Weltordnung" bestärkt.

Aber schon davor wurden gemeinsame globale Probleme durch diverse Berichte stärker ins Bewusstsein gerufen:

- Brandt-Bericht 1980
- Brundtland-Bericht 1987

UN-Weltgipfel sind natürlich keine Erfindung der 90er Jahre, sie existierten schon seit ungefähr den 60ern.
Das Neue war aber ihre Anzahl, die Präsenz der NGOs, der Medien und der vielen hochrangigen Politiker.
Erste nennenswerte Beteiligungen gab es seit dem Weltkindergipfel 1990. Weitere Themen sind: Umwelt und Entwicklung (Erdgipfel), kleine Inselstaaten, Sozialgipfel, Habitat (Wohnen/Siedlung), Welternährungsgipfel, Milleniumsgipfel, Informationsgesellschaft usw.

Gipfelverlauf:

- Initiierung durch die UN-Generalversammlung
- Federführung durch bestimmte UN-Organisationen
- Vorbereitungskonferenzen: "Prepcoms" (Preparatory Committees) mit NGOs und externen Experten
- Verlauf: Plenardebatten, Ausschüsse, Arbeitsgruppen
- Entscheidungen (Aktionsplan, Abschlusserklärung) aber im kleinen Kreis durch Staats- und Regierungschefs
- Follow-Up: evtl. Nachfolgekonferenzen, Fortschrittsberichte, Kommissionen, Abkommen,
  Public Private Partnership
Bsp.: Rio + 5 (Folgekonferenz), Kommission über Nachhaltige Entwicklung, Social Watch (Kontrolle des Sozialgipfels in Kopenhagen), Konvention über d. Rechte d. Kindes (1990), Klimarahmenkonvention

=> Multistakeholder-Ansatz: + inhaltliche Bereicherung; - erschwerte Entscheidungsfindung
=> Implementierung erfolgt aber meistens weiterhin über nationale Programme


b) theoretische Bewertung: Konstruktivismus

Die UN-Weltgipfel gelten aus konstruktivistischer Sicht als "Baustellen für Global Governance" (Dirk Messner). Sie sollen den Nationalstaaten in den IB das Monopol streitig machen.
Bsp.: Millenniums-Erklärung 2000 - nicht-staatliche Akteure, zivilgesellschaftliche Organisationen, Privatsektor

- Definitionsmacht durch Representativität und Legimität
- Setzung international anerkannter Normen wie Menschenrechte, Solidarität, Umweltschutz, öfftl. Güter
- Forum für stärker normgeleitete Akteure (z. B. internationale Expertengruppen/"epistemische Gemeinsch.)


c) theoretische Bewertung: Alternativen zum Konstruktivismus

Neorealismus:

- ungeeignet zur Erklärung?
- Instrumentalisierung der UNO durch den Hegemon USA
- es geht nicht um relevante Fragen (Sicherheitsfragen) und daher um kostspielige Gipfelei
- es sind wenig Gewinne zu erzielen und die Staaten neigen zum Trittbrettfahren

neoliberaler Institutionalismus:

- fortschreitende Globalisierung erfordert eine engere zwischenstaatliche Zusammenarbeit
- die UNO entwickelt eine institutionelle Eigendynamik
- Kooperation durch Vielzahl der Akteure und Trittbrettfahrerproblem stark erschwert
- Zunahme privater Akteure durch "Privatisierung" der Weltpolitik erklärbar
- der absolute Nutzen ist nicht immer erklärbar (materielle Interessen)
- Solidarität mit armen Ländern und Umweltschutz sind mit hohen Kosten verbunden


5. Schlussfolgerungen und Diskussion 


Frage 1: Welches der 3 Theoriemodelle erscheint bei der Beschreibung und Erklärung von Gipfeltreffen am geeignetsten und warum?

Frage 2: Sind die angesprochenen Gipfeltreffen ein Schritt in Richtung "Global Governance" oder dienen sie nur als "Arena", die weiter nationalstaatlich definierten interessen auszufechten?


6. Literatur

Brown, Seyom: The Causes and Prevention of War; New York 1994
Elsenhans, Hartmut: Grundlagen der Entwicklung der kapitalistischen Weltwirtschaft;
in: Dieter Senghaas (Hg.): Kapitalistische Weltökonomie. Kontroversen über ihren Ursprung und ihre Entwicklungsdynamik; Frankfurt/M. 1979;
S. 103 - 148
Frank, André G.: Weltwirtschaft in der Krise. Verarmung im Norden, Verelendung im Süden; Reinbek 1978
Frank, André G.: Orientierung im Weltsystem. Von der Neuen Welt zum Reich der Mitte; Wien 2005
Holsti, Kahlevi J.: The State, War, and the State of war; Cambridge 1996
Keohane, Robert/Joseph Nye: International Relations Theory. Power And Interdependence; New York 2000
Keohane, Robert: After Hegemony. Cooperation And Discord In The World Political Economy;
Princeton 2005
Krell, Gert: Weltbilder und Weltordnung; Baden-Baden 2003
Morgenthau, Hans: Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace; New York 1948
Morgenthau, Hans: Vietnam And The United States; Washington (D. C.) 1965
Risse, Thomas: Cooperation Among Democracies. The European Influence on U. S. Foreign Policy;
in: Princeton Studies in International History and Politics; Princeton 1995
Spindler, Manuela: Interdependenz; in Siegfried Schieder/Manuela Spindler (Hg.):
Theorien der Internationalen Beziehungen; Stuttgart 2006
Wallerstein, Immanuel: Das moderne Weltsystem. Die Anfänge kapitalistischer Landwirtschaft und die europäische Weltökonomie im 16. Jahrhundert; Wien 1986
Waltz, Kenneth: Man, the State, and War; New York 1959
Waltz, Kenneth: Theory of International Politics; Reading/Mass. 1979
Wendt, Alexander: Anarchy Is What Staes Make of It. The Social Construction of Power Politics;
in: International Organization 46 (1992), S. 391-425